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Besondere Lage, besondere Führung – Ein Praxisbericht zum Krisenmanagement der Stadt Zürich

Authors:

Morten Keller,

Stadt Zürich, CH
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Pius Landolt ,

Stadt Zürich, CH
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Markus Meile

Stadt Zürich, CH
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Abstract

The City Council identified the seriousness of the situation correctly at an early stage, took the required organizational precautions, initiated the necessary adjustments quickly and pragmatically, and communicated them accordingly.

Fundamentally, Zurich was not caught unprepared by the pandemic. Several years of adequate preparation were a critical success factor in overcoming the crisis.

Crisis management is not synonymous with day-to-day management. The Pandemic Task Force is an important support and coordination instrument for the City Council, the departments and service units. The fact that this Task Force played and continues to play its role throughout the entire pandemic is crucial to the successful crisis response. It combines technical and leadership expertise, contributing effectively to the city. It also ensures a regulated, situational and time-appropriate management, notably that of the executive authorities. No problems of competence and demarcation arose with the line structure as the Task Force does not compete with it. An important credo of the Task Force was to use the regular structures (original competences) whenever possible.

It is crucial to communicate with the various stakeholder groups.

Appropriate cooperation between the three government levels (federal, cantonal and municipal) along clear legal lines is essential. It is stated that certain adaptations of the legal framework are appropriate.

 

Abstrakt

Der Stadtrat hat den Ernst der Lage frühzeitig richtig erkannt, die notwendigen organisatorischen Vorkehrungen getroffen, Anpassungen schnell und pragmatisch in die Wege geleitet und angemessen kommuniziert.

Die Pandemie hat die Stadt Zürich nicht grundsätzlich unvorbereitet getroffen. Die adäquate Vorbereitung während mehreren Jahren war ein erfolgskritischer Faktor bei der Bewältigung der Krise.

Krisenführung ist nicht gleich Führung im Alltag. Der Fachstab Pandemie ist ein für den Stadtrat, die Departemente und Dienstabteilungen wichtiges Unterstützungs- und Koordinationsinstrument. Dass dieser Stab seine Funktion während der ganzen Dauer der Pandemie wahrnahm und immer noch wahrnimmt, ist massgeblich für die erfolgreiche Bewältigung der Krise. Er vereint Fach- und Führungs-Kenntnisse, die er wirksam in die Stadt einbringt. Und er stellt eine geregelte, lage- und zeitgerechte Führung sicher, insbesondere jene der Exekutive. Es gab keine Kompetenz- und Abgrenzungsprobleme mit der Linienstruktur, da der Fachstab diese nicht konkurriert. Es war ein wichtiges Credo des Fachstabs, wann immer möglich die Regelstrukturen (originäre Zuständigkeiten) zu nutzen.

Die Kommunikation zu den verschiedensten Anspruchsgruppen ist zentral.

Die zweckdienliche Zusammenarbeit der drei Staatsebenen Bund, Kanton und Stadt entlang von klaren gesetzlichen Grundlagen ist entscheidend. Hier sind gewisse Anpassungen der rechtlichen Rahmenbedingungen angezeigt.

 

Résumé

Le conseil municipal a décelé très tôt la gravité de la situation, a pris les mesures de précaution nécessaires sur le plan organisationnel, a procédé à des ajustements rapides et pragmatiques et a communiqué de manière appropriée.

La ville de Zurich n’a pas été fondamentalement prise au dépourvu par la pandémie. En effet, une préparation adéquate sur plusieurs années a été un facteur déterminant pour surmonter la crise.

La gestion de crise n’est pas comparable à la gestion de la vie quotidienne. L’État-major spécialisé en cas de pandémie est un instrument de soutien et de coordination important pour le Conseil municipal, les départements et les unités de service. Le fait que cet État-major ait rempli sa fonction pendant toute la période de la pandémie et continue encore à le faire est déterminant pour la réussite de la gestion de la crise. Il réunit des compétences tant techniques que de direction, qu’il apporte efficacement à la ville. Et, il assure un pilotage régulé, adapté à la situation et au temps, notamment celui de l’exécutif. Ce système ne posait aucun problème quant aux compétences ou à la démarcation, car l’État-major spécialisé n’était pas en concurrence avec la structure hiérarchique. Il avait pour credo de recourir autant que possible aux structures régulières (compétences d’origine).

Il est indispensable de communiquer avec les différentes parties prenantes.

Les trois niveaux gouvernementaux (fédéral, cantonal et municipal) doivent coopérer de manière appropriée, en suivant des lignes juridiques claires. Il est précisé que certaines adaptations du cadre juridique sont opportunes.

 

Schlagworte: Exekutive; Krisenführung; Stab; Kommunikation; Koordination; Pandemievorsorge

 

Mots clés: Exécutif; Gestion de crise; Etat-major; Communication; Coordination; Prévention de pandémies

How to Cite: Keller, M., Landolt, P., & Meile, M. (2021). Besondere Lage, besondere Führung – Ein Praxisbericht zum Krisenmanagement der Stadt Zürich. Jahrbuch Der Schweizerischen Verwaltungswissenschaften, 12(1), 88–97. DOI: http://doi.org/10.5334/ssas.160
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  Published on 12 Nov 2021
 Accepted on 01 Nov 2021            Submitted on 15 Aug 2021

1. Einleitung

Die Corona-Krise brachte für Bund, Kantone und Gemeinden grosse Herausforderungen. Ein Praxisbericht aus der Stadt Zürich soll aufzeigen, wie der Stadtrat (= Exekutive) und die Stadtverwaltung die Krise bewältigt haben bzw. immer noch bewältigen.

Ziel des Beitrags ist es:

  • – die wichtigsten Elemente der Krisenbewältigung darzustellen;
  • – Lessons learned aufzuzeigen;
  • – einen Betrag zur Diskussion «Krisenstab vs. Regelstrukturen» zu leisten.

Der Beitrag geht ein auf die Rolle der Exekutive, den Stellenwert der Vorbereitung auf eine Pandemie, die Führung und Führungsunterstützung in der Krise, die Herausforderungen der Kommunikation sowie die Lessons learned.

2. Ausgangslage

Die Stadtzürcher Verwaltung unter der Leitung des Stadtrats erbringt Leistungen für rund 435‘000 Einwohnerinnen und Einwohner. In Zürich werden ausnehmend viele dieser Leistungen innerhalb der Stadtverwaltung erbracht. Viele Betriebe – wie etwa die Verkehrsbetriebe (VBZ), das Elektrizitätswerk (ewz), die Wasserversorgung (WVZ), Entsorgung + Recycling Zürich (ERZ), aber auch das Stadtspital und die Gesundheitszentren für das Alter der Stadt Zürich – sind Teil der städtischen Verwaltung. In vielen anderen Kommunen sind diese Leistungen ausgegliedert.

Darum ist die Leistungspalette, welche die 43 Dienstabteilungen mit ihren über 28‘000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern erbringen, ausserordentlich breit. Und diese Breite spiegelt sich auch in der Grösse der Exekutive: Die Stadt Zürich hat neun Stadträtinnen und Stadträte.

Die Grösse und Komplexität, welche die Stadtverwaltung ausmachen, aber auch das immense Knowhow, das sie vereint, sind wichtige Rahmenbedingungen für das Krisenmanagement der Stadt. Darauf wird im Folgenden eingegangen.

3. Vorbereitet in die Krise

«Gouverner, c‘est prévoir»: Der Ausspruch zeigt seine Wahrheit auch in der Corona-Krise. Es hat sich ausbezahlt, dass in der Stadt verschiedene Strukturen vorhanden waren, die nun genutzt werden konnten.

Der Stadtrat hatte 2008 die «Führung in besonderen und ausserordentlichen Lagen» (FIBAL) geschaffen, um in Krisensituationen adäquat reagieren und regieren zu können.1 FIBAL beinhaltet verschiedene Katastrophen-Szenarien, darunter auch eine Pandemie. Die verschiedenen Krisenstäbe sowie die Behördendelegation des Stadtrats haben regelmässig die Bewältigung von krisenhaften Situationen geübt; teilweise auch im Verbund mit Bund und Kanton. Dadurch ist die Stadt generell für Krisen der unterschiedlichsten Art gerüstet.

Mit der Pandemievorsorgeplanung hatte sich die Verwaltung in einem vom Stadtrat Ende 2018 in Auftrag gegebenen Projekt zusätzlich auch gezielt auf eine Pandemie vorbereitet und z. B. die vitalen Leistungen aller Dienstabteilungen definiert, die in jedem Fall erbracht werden müssen.2 Auch wurden Schlüsselfunktionen bezeichnet und deren Stellvertretungen sowie die Erreichbarkeit der Mitarbeitenden ausserhalb des Büros sichergestellt.

Ein wesentlicher Baustein war auch die IT-Infrastruktur, die seit der Implementierung der IT-Strategie von 2008 sukzessive zentralisiert, vereinheitlicht und ausgebaut worden ist. Zudem hat die Stadt zwei moderne, redundante Rechenzentren gebaut.

Homeoffice war seit längerem möglich, sowohl mit städtischen Laptops wie auch mit privaten Geräten. Da die IT-Prozesse stark standardisiert und automatisiert sind, war es möglich, Mitarbeitenden, die vor der Pandemie noch nie von zu Hause aus gearbeitet hatten, innerhalb von einer Viertelstunde den Remote-Zugang zu ermöglichen. Die hervorragende Infrastruktur des zentralen städtischen IT-Dienstleisters «Organisation und Informatik Zürich» (OIZ) und die eingespielten IT-Prozesse erlaubten es, dass Tausende von Mitarbeitenden innert wenigen Tagen im Homeoffice arbeiten konnten. Abgesehen von einzelnen Schwierigkeiten während den ersten Tagen verlief diese Umstellung weitgehend problemlos.

4. Die Rolle der obersten Führung

In der «Verordnung über die strategische Führung und den Einsatz der kantonalen Führungsorganisation» (KFOV)3 sind für den Kanton Zürich ausserordentliche Lagen und andere Lagen beschrieben. Am 16. März 2020 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 242/2020 das Vorliegen einer ausserordentlichen Lage gemäss kantonalem Bevölkerungsschutzgesetz (BSG).

Für die Stadt Zürich ist in der «Führung in besonderen und ausserordentlichen Lagen» (FIBAL) festgehalten, dass Fragestellungen, welche die gesamte Bevölkerung der Stadt einschneidend betreffen, wie z. B. Pandemien, durch den Stadtrat zu entscheiden sind (STRB Nr. 855/2016: 4).

Führungsorganisation Corona

Zu Beginn der Pandemie wurde klar, dass ein für die Pandemie adäquates Führungsgefäss nicht vorhanden war. Damit Entscheide des Stadtrats möglichst schnell herbeigeführt werden konnten, wurde Mitte März 2020 die «stadträtliche Führungsorganisation Corona» (FOC) eingesetzt (STRB Nr. 232/2020: 2). Sie setzt sich zusammen aus fünf Mitgliedern des Stadtrats sowie der Stadtschreiberin und dem Rechtskonsulenten als beratende Stimmen. Diese Führungsorganisation ist zuständig für Entscheide, die in Kompetenz des Stadtrats liegen, für Entscheide über Massnahmen von grösserer Tragweite (insbesondere bei der Betroffenheit mehrerer Departemente und/oder bei grosser Aussenwirkung) und für Entscheide bezüglich politischer Kommunikation.

Die Sitzungen der FOC wurden als Stadtratssitzung behandelt, an die alle Mitglieder des Stadtrats eingeladen wurden, aber nicht alle teilnehmen mussten. Von wenigen Ausnahmen abgesehen nahmen jeweils alle Mitglieder des Stadtrats an den Sitzungen teil. Die Führungsorganisation Corona hat ab dem 16. März 2020 jeweils wöchentlich vor der ordentlichen Stadtratssitzung am Mittwochmorgen getagt. Seit den Sommerferien 2020 tagte sie alle zwei Wochen; aktuell wird der Sitzungsrhythmus weiter ausgedehnt.

Die operative Pandemiebewältigung hat der Stadtrat Mitte März 2020 dem Leiter des «Fachstabs Pandemie» übertragen (STRB Nr. 232/2020: 2). Dieser Fachstab ist aus der Fachgruppe Pandemie entstanden, die sich 2019 im Rahmen eines Projekts intensiv mit verschiedenen Themen der Pandemievorsorge beschäftigt hatte.

Die effektiven formellen Stadtratsbeschlüsse, etwa zur wirtschaftlichen Nothilfe oder der Unterstützungen im Bereich Kultur, wurden an den regulären Stadtratssitzungen getroffen.

Der Führungsrhythmus der Exekutive wurde angepasst an die Entscheide des Bundesrats und des Zürcher Regierungsrats. Während der heissen Phase im März/April 2020 haben die Mitglieder des Stadtrats die Bekanntgabe der Beschlüsse des Bundesrats abgewartet und dann die nötigen Aufträge an den Fachstab Pandemie erteilt.

Es hat während dieser ersten Phase keine «roten Telefone» zwischen den Exekutiven gegeben – die Kommunikation zwischen den staatlichen Ebenen wurde im Wesentlichen über die fachlichen Kanäle geführt. Direkte Kontakte zwischen den Exekutiven von Stadt und Kanton nahmen zu, nachdem der Bundesrat per 19. Juni 2020 die Beendigung der ausserordentlichen Lage gemäss «Bundesgesetz über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen» (Epidemien Gesetz, EpG, SR 818.101) beschloss und die Verantwortung an die Kantone übertrug (RRB Nr. Nr. 594/2020). So tauschen sich etwa der städtische Vorsteher des Gesundheits- und Umweltdepartements mit der Gesundheitsdirektorin oder der städtische Schulvorstand und die Bildungsdirektorin für die Absprache von Massnahmen in den jeweiligen Bereichen aus.

Während der Krise hat sich auch die Arbeitsweise geändert – sowohl für die Exekutiven wie auch für die Verwaltung. Die Handlungsfreiheit von allen Beteiligten ist in der Krise höher, auch die Fehlertoleranz. Entscheide müssen schneller als üblich gefällt werden und können nicht so umfassend vorbereitet werden wie im Alltag. Bspw. musste die Zusicherung der Betriebsbeiträge an Kinderkrippen und kulturelle Institutionen innert wenigen Tagen erfolgen: Rasch wurde eine grobe juristische Einschätzung vorgenommen, danach erst wurden die rechtlichen Grundlagen mit Hochdruck erarbeitet.

Während der Krise verschob sich auch die Aufteilung der zeitlichen Belastungen und Aufgaben. Viele repräsentative Pflichten der Exekutive und sonst übliche, fachliche Abstimmungs- und politische Vernehmlassungsprozesse fielen weg. An ihre Stelle traten zahlreiche Führungs- und Koordinationsaufgaben.

Trotz diesen Verschiebungen nahm die Belastung grösstenteils insgesamt zu. Die Durchhaltefähigkeit, die Fähigkeit zur geordneten Führung und Leistungserbringung über einen längeren Zeitraum, musste und muss im Auge behalten werden. So braucht es auch in Zeiten der Krise freie Wochenenden und Ferien. Um die Feriensaldi nicht beliebig hoch werden zu lassen, hat der Stadtrat die Vorgesetzten bzw. Mitarbeitenden rechtzeitig dazu angehalten, die freie Zeit für die Regeneration auch dann zu nutzen, als grosse Restriktionen insbesondere bezüglich Reisen bestanden.

5. Führungsunterstützung und Koordination durch den Fachstab Pandemie

Der eigentliche Dreh- und Angelpunkt der Krisenführung in der Stadt war und ist der Fachstab Pandemie. Er steht unter der Leitung des Direktors der Städtischen Gesundheitsdienste. Dieser ist Arzt und seit 2013 sogenannter Pandemieverantwortlicher der Stadt. Er wird durch einen Stabschef unterstützt, einen sehr erfahrenen Projektleiter und Generalstabsoffizier des Sicherheitsdepartements.

Der Stab wurde von Beginn an analog einem militärischen Stab aufgebaut und mittels der sogenannten Aktionsplanung (Schweizer Armee 2018) von Armee und Blaulichtorganisationen geführt – dies auch, weil nicht bekannt war, in welche Richtung sich die Corona-Krise entwickeln wird, und welche Einschränkungen daraus entstehen würden. In einer solchen Situation ist es besonders wichtig, dass auch unter hohem zeitlichen oder medialen Druck strukturiert geführt wird, dass Aufträge oder Probleme sorgfältig analysiert werden und dass Lösungsvarianten ausgearbeitet werden. Der Fachstab Pandemie hat durch seine klare Organisation eine strukturierte Führung garantiert. Er vereint in den verschiedenen Führungsgrundgebieten Fachleute aus den städtischen Querschnittsbereichen wie Personal, IT, Finanzen, aber auch aus Logistik, Immobilien und Kommunikation und integriert die Departements-Pandemieverantwortlichen (DE-PV). Diese sind ein wichtiges Element, um sowohl Anliegen und Meldungen aus den neun Departementen und ihren 43 Dienstabteilungen konsolidiert zu erhalten als auch Informationen und Aufträge zu erteilen. Anfänglich tagten der Fachstab Pandemie und die Departements-Pandemieverantwortlichen zweimal wöchentlich in separaten Rapporten, später wurden die beiden Rapporte zu einem sogenannten Kombi-Rapport zusammengeführt.

Ein zentrales Kernelement der Führungsunterstützung war und ist die Aufbereitung des sogenannten Lagebildes durch Spezialistinnen und Spezialisten von Schutz & Rettung Zürich (SRZ) zuhanden der Rapporte des Fachstabs Pandemie und der Sitzungen der stadträtlichen Führungsorganisation Corona. Dieses Lagebild beinhaltet die internationale Lage, die Lage in der Schweiz, im Kanton und in der Stadt, die Erkenntnisse und Konsequenzen daraus sowie die bestimmende (wahrscheinlichste) und ungünstigste Lageentwicklung.4

Für die Erstellung des Lagebildes rapportieren die Departements-Pandemieverantwortlichen anlässlich des wöchentlichen Kombi-Rapports über die Leistungserbringung in den Dienstabteilungen sowie über die Abwesenheiten vom Mitarbeitenden. So waren Stadtrat und Departementsvorstehende immer im Bilde über die Lage und über die wichtigsten Fragen:

Können die vitalen Leistungen erbracht werden? Wie viele Mitarbeitende sind an COVID-19 erkrankt oder sonst krankheitsbedingt abwesend, wie viele sind in Quarantäne, wie viele arbeiten derzeit im Homeoffice?

Diese Stabsstrukturen wurden bei Bedarf flexibel ergänzt: Bei zentralen Entscheiden des Bundesrats wurden etwa die Massnahmen in den einzelnen Departementen von den Departementssekretärinnen und Departementssekretären eruiert und in den Fachstab Pandemie eingebracht. Diese Kombination aus professioneller Aufbereitung der Lage durch Schutz & Rettung Zürich sowie durch die Aufbereitung des Reportings und der Massnahmen in den Departementen erlaubten eine rechtzeitige, auf die Entscheide des Bundesrats und Regierungsrats abgestimmte Unterstützung der stadträtlichen Führungsorganisation Corona.

Der Stadtrat konnte dadurch immer «vor der Lage» agieren, d. h. er wurde von den Ereignissen nicht überholt.

Koordinationsfunktion des Fachstabs

Neben der Führungsunterstützung nahm der Fachstab Pandemie auch eine wichtige Koordinationsfunktion wahr. Alle Fragen, die sich in den Departementen und Dienstabteilungen aufgrund der Krise stellten, wurden in den Fachstab eingebracht, von diesem den originär städtischen Fachabteilungen zur Beantwortung zugewiesen und im Rahmen der Rapporte zentral und konsolidiert verbreitet.

So wurden etwa unzählige Fragen im Zusammenhang mit der Mitarbeitendenführung vom Fachstab an «Human Resources Management Zürich» (HRZ) weitergeleitet, die diese in der Regel in Wochenfrist beantwortete und in einer FAQ-Seite im Intranet publizierte.

Daneben wurde ebenso die ganze Beschaffung, Lagerung und Verteilung von Schutzmaterial für die Mitarbeitenden im Fachstab koordiniert.

Im Rahmen der internen Kommunikation war die Kommunikationsfachfrau des Fachstabs gegenüber der Kommunikationsleitenden-Konferenz – jenem Gremium, welchem alle Kommunikationsleitenden der neun Departemente angehören – verantwortlich; und der Leiter des Fachstabs kommunizierte wöchentlich über das «Corona-Bulletin» zuhanden der obersten Führungskräfte per E-Mail sowie über die «Corona-News» im Intranet zuhanden aller Mitarbeitenden.

Ab dem 10. Juli 2020 stellte der Stabschef des Fachstabs mit der Einsitznahme im «Sonderstab COVID-19» des Kantons auch den direkten Kontakt zwischen den beiden Krisenstäben sicher.5

6. Kommunikation

Mit dem Beginn der Krise bestand sowohl gegenüber der Öffentlichkeit wie auch innerhalb der Verwaltung schlagartig ein immenser Informationsbedarf.

Die Öffentlichkeit wurde auf verschiedenen Kanälen informiert: Über Plakatkampagnen (vgl. Abb. 3 unten), die Website, Social Media (vgl. Abb. 1 oben), Videobotschaften oder zu einem späteren Zeitpunkt auch mit der Kampagne «Züri läbt», mit der man einen Beitrag zum Wohlbefinden in der Bevölkerung leisten wollte.

Abb. 1 

Unterstützung der Kampagne für das Tragen von Masken im ÖV 2020 durch den Stadtrat (Bild: Stadt Zürich).

Abb. 2 

Schema Lageverfolgung (Schweizer Armee 2018: 21).

Abb. 3 

Plakatkampagne der Stadt Zürich 2020 (Bild: Stadt Zürich).

Zwischen Exekutive und Legislative musste zu Beginn der Krise ein vor allem zeitlich angepasster Informationsaustausch etabliert und das grundsätzliche Vertrauen in das Vorgehen der Verwaltung und Exekutive sichergestellt werden. So hat eine Delegation des Stadtrats sehr schnell eine Telefonkonferenz mit dem Präsidium des Gemeinderats und den Fraktionspräsidentinnen und den Fraktionspräsidenten durchgeführt. Darin wurden sogenannte «Jour fixe» abgemacht, in denen die Departementsvorstehenden ihre Spezialkommissionen über den aktuellen Stand informierten. So konferierte etwa der Gesundheitsvorsteher wöchentlich mit der gemeinderätlichen Gesundheitskommission.

Auch die Führungskräfte und die Mitarbeitenden mussten und müssen regelmässig informiert werden, es brauchte neue/zusätzliche Kanäle und Austauschplattformen. Das Präsidialdepartement (PRD) hat z. B. eine Informationsplattform eingerichtet, in denen die Dienstabteilungen anfangs täglich ihre Angaben zu Krankheit und Abwesenheit der Mitarbeitenden eintragen konnten; dieses Reporting wurde für die Departementsführung verwendet, aber auch für die Statusmeldung zuhanden der stadträtlichen Führungsorganisation. Um den direkten regelmässigen Kontakt mit den Kadern zu erhöhen, wurde im PRD zudem die Frequenz der PRD-Konferenz, der Leitungssitzung im PRD, die üblicherweise 6mal pro Jahr stattfindet, erhöht. Diese wurde öfter, dafür kürzer, durchgeführt.

Als kommunikativer «roter Faden» nach innen dienten das bereits erwähnte Corona-Bulletin des Leiters des Fachstabs und die Corona-News auf dem Intranet.6

Dem Stadtrat ist es gelungen, die Massnahmen mit einer Stimme zu kommunizieren.7 Sich in der Krise auf kommunaler Stufe Gehör zu verschaffen, bleibt aber eine grosse Herausforderung. So wurden gemäss Rückmeldungen von Medienschaffenden die enormen Anstrengungen in Sachen Kommunikation nur unzureichend wahrgenommen. Das hängt vermutlich auch mit der zeitlichen Abfolge der Behördenkommunikation zusammen, bei der zuerst der Bundesrat kommuniziert, dann der Regierungsrat und erst dann der Stadtrat.

7. Lessons learned

Die Stadt Zürich begreift sich als lernende Organisation. Um die Arbeiten im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie jederzeit nachvollziehen zu können, hat der Fachstab die Departemente und Dienstabteilungen angehalten, ein Pandemie-Journal zu führen, in dem wichtige Entscheide, Anordnungen und Massnahmen laufend festgehalten werden. Diese Journale dienen als Grundlage, Lessons learned zu identifizieren und festzuhalten.

Der Stadtrat hat in drei Bereichen interne Evaluationen bezüglich der Lessons learned in Auftrag gegeben:

  • – Bereits im Juni und Juli 2020 wurden erste Lehren im Hinblick auf eine mögliche zweite Welle gezogen. Dazu gehörten in erster Priorität die Anpassung der Erarbeitung und Präsentation des Lagebildes, die Verstärkung der medizinischen Logistik und Anpassungen in der externen Kommunikation.
  • – Zweitens gibt es Lehren für den Alltagsbetrieb, bspw. werden die Grundlagen für mobiles Arbeiten angepasst und Homeoffice soll als mögliche Arbeitsform stärker gefördert werden. So wurde ein überarbeitetes Reglement im Juli 2021 verabschiedet. Ab Juni 2021 führt OIZ zudem neue Applikationen ein, um die Zusammenarbeit, insbesondere mittels Telefon- und Videokonferenzen, weiter zu vereinfachen und zu verbessern
  • – Und schliesslich gibt es Lessons learned für den Fall einer nächsten Pandemie: Nach der Corona-Krise wird ein Schlussbericht erstellt, mit Erkenntnissen und Konsequenzen für die FIBAL-Grundlagen und die Pandemievorsorgeplanung. Der Stadtrat hat dazu bereits erste Aufträge an eine Arbeitsgruppe erteilt, welche die FIBAL- und Pandemievorsorgeplanungs-Grundlagen überprüft und dem Stadtrat Anpassungen vorschlagen wird.

8. Zusammenfassende Schlussbetrachtung

Für den Stadtrat und die Stadtverwaltung war und ist die Corona-Pandemie eine ausserordentlich herausfordernde Zeit. Die Belastungen für viele Menschen, die Konfrontation mit Krankheit, aber auch mit Abschied und Tod, die wirtschaftlichen Unsicherheiten in vielen Branchen – etwa im Gastrobereich und der Hotellerie, in der Kultur, im Sport, bei Eventveranstaltungen – und die Existenzängste, die sich daraus ergaben, waren jederzeit sehr präsent. Es galt diese Menschen, Betriebe und Organisationen mit allen Kräften zu unterstützen.

Andererseits war es motivierend und inspirierend zu sehen, mit wie viel Fachkenntnis, Erfahrung, Engagement, Empathie, Improvisationskunst und Einfallsreichtum in Politik und Verwaltung, aber auch in der Wirtschaft und der ganzen Gesellschaft solidarisch gegen die Pandemie und ihre Auswirkungen gekämpft wurde.

Insgesamt hat sich der Stadtzürcher Weg in der Krise bewährt. Die Stadtverwaltung Zürich, die traditionell gut und unkompliziert über Departements- und Dienstabteilungsgrenzen hinweg zusammenarbeitet, ist in der Krise noch stärker zusammengewachsen und hat die vitalen Leistungen jederzeit erbringen können.8 Dazu beigetragen haben auch die funktionierenden Schutzmassnahmen für die Mitarbeitenden: Sehr wenige Mitarbeitende fielen aufgrund von COVID-19 krankheitsbedingt aus. Dies war und ist letztlich eine glückliche Fügung des Schicksals. Bei einer anderen Virulenz wären viel mehr Personen betroffen und die Einschränkungen von allen Lebensbereichen wäre noch weit grösser gewesen.

Fazit

Der Stadtrat hat den Ernst der Lage frühzeitig richtig erkannt, die notwendigen organisatorischen Vorkehrungen getroffen, Anpassungen schnell und pragmatisch in die Wege geleitet und angemessen kommuniziert.

Die Pandemie hat die Stadt Zürich nicht grundsätzlich unvorbereitet getroffen. Die adäquate Vorbereitung während mehreren Jahren mit zwei Personen (Pandemieverantwortlicher und Stabschef) war ein erfolgskritischer Faktor bei der Bewältigung der Krise.

Krisenführung ist nicht gleich Führung im Alltag. Der Fachstab Pandemie ist ein für den Stadtrat, die Departemente und Dienstabteilungen wichtiges Unterstützungs- und Koordinationsinstrument. Dass dieser Stab seine Funktion – im Unterschied zu anderen Kantonen und Städten9 – während der ganzen Dauer der Pandemie durchgehend und umfassend wahrnahm und voraussichtlich bis im Sommer 2022 noch wahrnimmt, ist massgeblich für die erfolgreiche Bewältigung der Krise. Er vereint Fach- und Führungs-Kenntnisse, die er wirksam in die Stadt einbringt. Und er stellt eine geregelte, lage- und zeitgerechte Führung sicher, insbesondere jene der Exekutive. Es gab keine Kompetenz- und Abgrenzungsprobleme mit der Linienstruktur, da der Fachstab diese nicht konkurriert. Es war ein wichtiges Credo des Fachstabs, wann immer möglich die Regelstrukturen (originäre Zuständigkeiten) zu nutzen.

Die Kommunikation zu den verschiedensten Anspruchsgruppen ist zentral. Der Stadtrat, aber auch der Fachstab, die Departemente und Dienstabteilungen wurden unmittelbar nach Medienkonferenzen und -mitteilungen von Bundesrat und Regierungsrat aktiv. Eigene Entscheide wurden ebenfalls frühzeitig und aktiv kommuniziert. Dabei war eine abgestimmte Kommunikation zwischen dem federführenden Gesundheitsdepartement, der Informationsbeauftragen des Stadtrats und den beteiligten Kommunikations-Verantwortlichen der Dienstabteilungen entscheidend.

Die zweckdienliche Zusammenarbeit der drei Staatsebenen Bund, Kanton und Stadt entlang von klaren gesetzlichen Grundlagen ist entscheidend. Hier sind gewisse Anpassungen der rechtlichen Rahmenbedingungen angezeigt, bspw. der institutionalisierte Einbezug der Stadt in die kantonale Führungsorganisation nicht nur auf der polizeilichen, sondern auch auf der fachlichen Ebene. Die Einbindung der beiden Städte Zürich und Winterthur als ständige Mitglieder des Fachstabs der Kantonalen Führungsorganisation (KFO)10 ist ein wichtiger Schritt in diese Richtung.

Notes

1Der ursprüngliche Stadtratsbeschluss (STRB) Nr. 169/2008 wurde mit STRB Nr. 855/2016 aktualisiert. 

2Grundlagen sind die Geschäftsordnung des Stadtrates (AS 172.100) und STRB Nr. 399/2018. 

3Verordnung über die strategische Führung und den Einsatz der kantonalen Führungsorganisation (KFOV). 22. Dezember 2010. 

4Das grosse Know-how betreffend Aufbereitung der Lage und die hohe Aussagekraft des Lagebilds der Stadt Zürich werden auch im kantonalen Evaluationsbericht attestiert (Ritz et. al. 2021: 25), vgl. Abb. 2. 

5Mit Beschluss vom 10. Juli 2020 setzte der Regierungsrat den Sonderstab Covid-19 ein (RRB Nr. 720/2020). 

6Auf die Wichtigkeit dieser internen «Regelinformation» (gleicher Absender, regelmässiger Rhythmus, gleiche Zielgruppe) weist auch der kantonale Evaluationsbericht hin (Ritz et. al. 2021: 34). 

7Die ungeteilte Stimme der Regierung ist entscheidend für die Akzeptanz der Massnahmen. Der Genfer Soziologe Sandro Cattacin wies im Zusammenhang mit den selteneren Anti-Corona-Kundgebung in der Romandie darauf hin, etwa daraufhin, «dass die Westschweizer Kantonsregierungen einstimmiger aufträten, was sich bei der Bevölkerung positiv auf die Billigung von Massnahmen auswirke» (Fumagalli, A. 2021: 8). 

8Dieses «Zusammenrücken in der Krise» wurde auch in der kantonalen Verwaltung festgestellt (Ritz et. al. 2021: 6 und 34). 

9Im Unterschied etwa zu den Kantonen AG, BS und ZH sowie zur Stadt Bern. Die Unterscheidung ist selbstverständlich nicht als Kritik an einem anderen Vergehen zu verstehen. Es wäre im Gegenteil interessant zu eruieren, welche Erfahrungen mit welchen Modellen gemacht worden sind. 

Konkurrierende Interessen

Die Autoren bestätigen, dass keine konkurrierenden Interessen bestehen.

Literaturverzeichnis

  1. Bevölkerungsschutzgesetz (BSG) vom 4. (Februar 2008). Retrieved from: http://www.zhlex.zh.ch/Erlass.html?Open&Ordnr=520,04.02.2008,01.07.2008,061 

  2. Fumagalli, A. (2021, 22. September). In der Romandie sieht man kaum Freiheitstrychler. Neue Zürcher Zeitung, pp. 8. Retrieved from: www.nzz.ch 

  3. Geschäftsordnung des Stadtrates, AS 172.100: Retrieved from: Regierungsratsbeschuss (RRB) Nr. 242/2020 Coronavirus, ausserordentliche Lage, Feststellung. Retrieved from: https://www.zh.ch/de/politik-staat/gesetze-beschluesse/beschluesse-des-regierungsrates/rrb/regierungsratsbeschluss-242-2020.html 

  4. Ritz, A., Müller, P., Schwaar, K., & Wüest-Rudin, D. (2021, 2. Februar). Bericht im Auftrag des Regierungsrats «Management der Covid-19-Krise im Kanton Zürich: Evaluation der Vorbereitungen auf eine Pandemie und des Managements der Covid-19-Pandemie durch Regierung und Verwaltung im Zeitraum Februar bis Juni 2020». KPM und Bolz+Partner. Retrieved from: https://www.kpm.unibe.ch/unibe/portal/center_generell/a_title_strat_forschung/k_kpm/content/e1056810/RRB-2021-0172_Bericht_KantonZH_Evaluation_Covid-19_ger.pdf 

  5. RRB Nr. (267/2021). Verordnung über die strategische Führung und den Einsatz der kantonalen Führungsorganisation, Änderung. Retrieved from: https://www.zh.ch/de/politik-staat/gesetze-beschluesse/beschluesse-des-regierungsrates/rrb/regierungsratsbeschluss-267-2021.html 

  6. RRB Nr. (594/2020). Coronavirus, ausserordentliche Lage, Beendigung. Retrieved from: https://www.zh.ch/de/politik-staat/gesetze-beschluesse/beschluesse-des-regierungsrates/rrb/regierungsratsbeschluss-594-2020.html 

  7. RRB Nr. (720/2020). Covid-19-Pandemie, weiteres Vorgehen. Retrieved from: https://www.zh.ch/de/politik-staat/gesetze-beschluesse/beschluesse-des-regierungsrates/rrb/regierungsratsbeschluss-720-2020.html 

  8. Schweizer Armee (2018, 1. Oktober). Führungs- und Stabsorganisation der Armee 17 (FSO 17). Reglement 50.040 d, zweite überarbeitete Auflage. 

  9. Stadtratsbeschluss über die Departementsgliederung und -aufgaben (STRB DGA, AS 172.110). Retrieved from: https://www.stadt-zuerich.ch/portal/de/index/politik_u_recht/amtliche_sammlung/inhaltsverzeichnis/1/172/110.html 

  10. STRB Nr. (169/2008). Führung in besonderen und ausserordentlichen Lagen in der Stadt Zürich. 

  11. STRB Nr. (232/2020). Gesundheits- und Umweltdepartement, Führungsorganisation der Stadt in der aktuellen Lage im Zusammenhang mit dem Corona-Virus. 

  12. STRB Nr. (399/2018). Konstituierung des Stadtrats für die Amtsdauer 2018–2022. Retrieved from: https://www.stadt-zuerich.ch/portal/de/index/politik_u_recht/stadtrat/geschaefte-des-stadtrates/stadtratsbeschluesse/2018/Mai/StZH_STRB_2018_0399.html 

  13. STRB Nr. (855/2016). Sicherheitsdepartement, Führung in besonderen und ausserordentlichen Lagen in der Stadt Zürich (FIBAL). Retrieved from: https://www.stadt-zuerich.ch/portal/de/index/politik_u_recht/stadtrat/geschaefte-des-stadtrates/stadtratsbeschluesse/2016/Okt/StZH_STRB_2016_0855.html 

  14. Verordnung über die strategische Führung und den Einsatz der kantonalen Führungsorganisation (KFOV). Retrieved from: http://www.zhlex.zh.ch/Erlass.html?Open&Ordnr=172.5,22.12.2010,01.04.2011,072 

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